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民間環保 出路在哪？ (2005.06.04 中國時報)
徐世榮
環保署環評會於日前以「有條件備案」的方式，通過了攸關八色鳥棲地的雲林湖山水庫環評案，讓環保團體一陣錯愕與譁然。長久以來，環境影響評估制度一直被社會各界寄予厚望，希望能夠藉由這個機制來解決經濟發展與環保抗爭的衝突。然而，「環境影響評估法」雖然已經通過多年，可是環保抗爭運動卻沒有因此而消失，許多激烈衝突仍然不斷重演。為什麼呢？筆者認為，主要是我國環評制度有結構上的基本缺陷。
第一，環境影響評估的相關作業是完全由開發單位來主導。台灣現行環境影響評估制度是採取「兩階段審查」的制度。開發者於規劃階段應依相關之規定，先行提出「環境影響說明書」，而這就是所謂的第一階段環境影響評估。環境主管機關於審查此說明書之後，若是認為其對環境有重大影響之虞者，則必須進入第二階段環境影響評估之審查。此二階段環評的根本問題在於，不論是說明書或是評估報告書的製作皆是由開發單位來主導，而不是由環境主管機關來主持。
而開發單位往往是把環境影響評估的製作交由顧問公司來處理。於此，就發生了一個相當困惑、卻又值得深思的問題，也就是顧問公司所做出來的報告書有可能會與開發單位的意見相左嗎？它們又真具道德義務，會扮演公正客觀的社會良心的角色？根據過去的經驗，開發單位所委託的顧問公司總是有辦法找到不同的模式，使得模擬的結果無論是在施工階段或是未來的營運階段都是影響輕微的。
第二、環境影響評估所需的相關資訊也是由開發單位所掌握。擁有資訊其實就是擁有權力，缺乏資訊之一方是無法與擁有資訊之一方來進行競爭，地方社區民眾或許由於缺乏科技之專業知識，無法與開發單位所聘請的專家來進行對話，其實就連被環保署聘請的專家們可能也無法跨越這個問題。
根據以前的審查經驗，雖然有多位環評委員對於顧問公司所提出的電腦模擬模型提出相當多的質疑，但是，儘管如此，環評委員卻不能據此來退件，因為科學講求證據，當顧問公司做過電腦模擬來預測開發後的破壞，而其他人沒有做過時，大部分的人只好以他們說的為準。因此，審查委員會根本只是根據開發單位所提供的資訊來進行被動及消極的審查，缺乏積極的主動性，所以，最後「只好相信顧問公司的良心」來作決定。
第三、環境影響評估作業嚴重的偏科技而輕人文。何謂環境影響評估？依環評法的規定，指的大抵是「事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」由此定義內容可知，彼等非常注意科學及客觀的評定辦法，企圖由此辦法來作為開發政策的主要判準。
但，所謂的科技中立之說，已經為許多環保運動者及社區民眾所拒絕，不斷惡化的生存環境已促使基層民眾群起抗爭，積極要求參與政府制定決策的過程。就以中油高雄煉油總廠為例，當初五輕設廠之時政府是如何信誓旦旦的宣稱，一定會用最新的科技來維護後勁地區的生存環境，然而，如今呢？高雄市環保局現今正準備將中油高雄煉油廠全廠公告為地下水污染控制場址，由此也讓我們省思當初後勁反五輕的確是有其正當性，但是他們的聲音卻未受到重視。這也表示我國的環評制度非常缺乏納入西方社會所強調的「社會影響評估」，或是「環境正義評估」。
在上述三項基本的結構缺陷之下，我國的環境影響評估大抵僅是作個樣子罷了。統計數字也顯示，在一九九四至一九九九年三月當中，幾乎所有進入第二階段環境影響評估的案例，最後皆是以「有條件通過審查」來結案的。
由此我們大概就可以理解為何環境影響評估制度無法解決經濟發展與環保抗爭的衝突，而它大抵也不是環保團體及社區民眾可倚賴的最後一道防線。經濟掛帥發展路徑依舊是不變的，諷刺的是，環境影響評估制度竟然是用來包裝它的一層裝飾品。值得思慮的是，當我們沒有在制度上為環保團體及地方社區民眾尋得出路時，走上街頭的直接行動，大概就是僅存的唯一出路了。
（作者為政治大學地政學系教授，政大社科院政策論壇編輯）
延伸閱讀http://www.wretch.cc/blog/ecojohn&article_id=1830711
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